FEDERALISMO Y AUTONOMIA MUNICIPAL*

Por: Edgardo Atilio Moreno

El historiador revisionista José María Rosa, sostenía que a unitarios y federales no los separaba simplemente una discusión teórica sobre el centralismo o la descentralización; decía que la cuestión era más profunda pues había entre ellos dos concepciones antagónicas de nuestra realidad nacional, la cual se podía sintetizar en la dicotomía sarmientina de civilización y barbarie.

En ese mismo sentido, Arturo Jauretche explicaba que los “civilizados” eran aquella minoría ilustrada que admiraba todo lo europeo y despreciaba lo propio, y que en su afán de imitar lo de afuera no tenían problema alguno en ser funcionales a los intereses de las potencias hegemónicas. En cambio los llamados “salvajes” eran hombres que sentían un profundo amor por su tierra, que estaban orgullosos de su historia, sus tradiciones, sus costumbres, y desconfiaban de las potencias extrajeras. Entre esos “salvajes” podemos citar a José Gervasio de Artigas, Juan Manuel de Rosas y a los demás caudillos federales.

Nosotros adherimos sin cortapisas a esta interpretación; sin embargo y sin perjuicio de ella, queremos hacer hincapié en el significado práctico del federalismo, es decir en lo que respecta a su relación con las autonomías municipales.

Al respecto hay que tener presente que el federalismo tiene sus raíces profundas en los municipios del periodo hispano, en los cabildos de aquellas ciudades que fundaron los españoles en el siglo XVI; ya que fue el modo natural en que esos primeros núcleos urbanos que se fundaron en nuestra patria resolvían las relaciones entre sí. Esos cabildos que (como dice el profesor Pablo Garat) poseían una “autonomía plena que se traducía en el gobierno y administración de los intereses locales, sin interferencia de otros poderes, pero en armonía con el poder central”.

Cabe aclarar de paso que esos municipios indianos, esos cabildos, era una institución que gozaban de mucha mayor autonomía y representatividad que sus similares en la península. Es decir, no se asemejaban tanto a los municipios peninsulares de esa época sino a los del siglo XI al XIV.

Al respecto dice José María Rosa, en su obra “Del municipio indiano a la provincia argentina”, que: “El municipio español del siglo XVI, con su libertad foral inexistente y menguada autonomía, corregidores y funcionarios reales, regidores perpetuos, milicias centralizadas, y hacienda dependiente de la Corona; fue el modelo para organizar el régimen político de las poblaciones indianas. La España del siglo XVI se pretendió trasplantar a las Indias; pero inesperadamente se dio un salto atrás hacia el siglo XIV por las condiciones de vida del Nuevo Mundo.

Los reyes tuvieron que transar con el espíritu de los pobladores y darles la participación a que tenían derecho. La realidad que afloraba en los campamentos del Nuevo Mundo, pomposamente bautizados de ciudades, no era la armonía española del siglo XVI. Era el combate cotidiano del siglo XI al XIV y habrían de ser los mismos reyes quienes atinaron a percibir esta diferencia sobreponiéndose al espíritu leguleyo de sus concejeros.

La realidad indiana se imponía sobre el modelo español. Cordoba y Santa Fe se gobernarían a si mismas, aunque otra cosa dijera la Providencia de Segovia…  Los municipios indianos del XVI y XVII  no se asemejan a los españoles del mismo tiempo. Si en cambio, y mucho, a las ciudades de la Castilla medieval con sus milicias combativas, sus caudillos conductores de la hueste, alcaldes elegidos por el común, distribuyendo justicia según los usos lugareños, con sus regidores vecinos de la ciudad que administran la ciudad por voluntad de sus convecinos…

Todo aquello que interesaba a la población era de resorte del Cabildo. Sus funciones eran considerables: justicia, policía, militares, edilicias, de asistencia social, la instrucción primaria, y tenían participación en el gobierno provincial.”

Esta era la armoniosa situación institucional de las ciudades argentinas  en sus orígenes, más allá de las críticas que pudieran merecer en distintos momentos de la época.”

Es decir que aquellas ciudades que se fundaron en lo que es hoy la Argentina fueron nucleos autónomos en los que los pobladores podían participar en todo aquello que fuera del interés común. Eh aquí el germen de nuestro federalismo.

Lamentablemente, una progresiva concentración socio-económica y una política de centralización administrativa hizo que esta institución municipal entrara en crisis.

El primer golpe que se les asestó a los Cabildos fue en 1782, con la Real Ordenanza de Intendentes, que con la excusa de una supuesta descentralización de la Metrópoli, se les quito atribuciones a los Cabildos para entregárselas a los Intendentes-gobernadores. A partir de ahí los cabildos comenzaron a perder sus funciones plenas de justicia, policía, guerra, hacienda, etc.

Posteriormente, ya en el periodo independiente, en 1821, Bernardino Rivadavia en su afán de atacar al federalismo suprimió los cabildos de Buenos Aires y Lujan. Y el proceso continuó hasta que en 1837 finalmente fueron abolidos todos los cabildos.

Luego –una vez concluidas las luchas civiles entre unitarios y federales- vino la Constitución de 1853, en la cual se consagró legal y formalmente el federalismo. Sin embargo, en la práctica, la hegemonía socio económica y el centralismo político de Buenos Aires hicieron que el federalismo fuera en realidad letra muerta.

Los hombres de la llamada Organización Nacional conformaron en los hechos un Estado Unitario que le venía de maravillas al modelo agro-exportador y dependiente puesto en marcha a todo vapor, conforme a la división internacional del trabajo y a los intereses ingleses.

En esto contribuyó: a) el deslumbramiento por el modelo administrativo francés y anglosajón; b) los intereses comerciales del puerto, y c) el desdén por las formas institucionales tradicionales, provenientes de nuestro pasado hispano-criollo.

Si se quiere reconstruir el federalismo, y hacerlo de verdad operante, hay que empezar por reconocer plenamente las autonomías municipales, porque sin autonomía municipal no puede haber auténtico federalismo.

Por otra parte, es el municipio el ámbito de libertad y participación en donde los vecinos pueden no solo encontrar la respuesta a sus necesidades sino también poner límite a un poder político que se ha convertido en una inmensa máquina de dominación.

Al respecto se debe tener presente que el federalismo no es solo una técnica jurídica de organizar el Estado, sino también una filosofía política construida sobre dos principios que son fundamentales para un justo orden social, el de subsidiaridad y el de totalidad o unidad.

Según el principio de subsidiaridad, las relaciones entre los cuerpos intermedios y el Estado se deben dar de forma tal que este no absorba las competencias y funciones de aquellos, es decir una sociedad mayor, como el Estado, no debe hacer lo que una comunidad menor puede hacer.

Solo excepcionalmente, cuando por alguna circunstancia una asociación intermedia no puede por si sola alcanzar sus fines, allí recién el Estado puede y debe acudir en su ayuda, actuando subsidiariamente.

El otro principio, el de totalidad o unidad, implica la necesaria subordinación de la parte al todo, es decir que tanto los individuos como los distintos grupos sociales deben subordinarse al Bien Común político.

Estos dos principios que llamativamente son negados tanto por las ideologías individualistas como las colectivistas, deben integrarse armónicamente en la vida política y social.

Para volver entonces al federalismo es necesario reconocer al municipio como una comunidad natural y autónoma, conformada por familias que se encuentran vinculadas por relaciones de vecindad, que tienen y buscan fines comunes.

Es necesario tener presente el modelo histórico de nuestros antiguos cabildos, con su autonomía y sus formas de participación auténticamente representativas; solo de ese modo los municipios recuperaran su vitalidad y el federalismo argentino podrá dar las respuestas que el orden social requiere.

Por ello es importante que todos los textos constitucionales consagren el derecho de los municipios a una autonomía plena. Y si bien es cierto que a partir de 1983 se dio comienzo en la Argentina a un ciclo de reformas de las constituciones provinciales en las que se ha logrado ese reconocimiento de las autonomías municipales; y por ende los municipios comenzaron a adecuar sus cartas orgánicas a esta nueva normativa; aún queda mucho camino por recorrer.

Ese camino que falta transitar no puede ser otro que el de un proceso profundo de descentralización política y desconcentración económica, que deberá hacerse sobre la base de los principios de subsidiaridad y totalidad mencionados; y en el marco de un proyecto integrador y soberano a nivel regional.

*Conferencia brindada el 11/05/18 en las Jornadas sobre Federalismo, organizadas por el Instituto Artigas y la Escuela para la Innovación Educativa de la UNSE.